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  • 发文日期:2017-09-27 11:06
  • 名  称:【2017年第6期】昆明市人民政府办公厅关于进一步加强公路建设项目投资管理的实施意见
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各县(市)、区人民政府,市政府各委办局,各国家级、省级开发(度假)园区管委会,各直属机构,市属投融资公司:

为进一步加强我市公路建设项目投资管理,明确参建各方职责,严格控制建设成本,提高投资效益,按照《云南省交通运输厅关于进一步加强公路建设项目投资管理的实施意见》(云交基建〔2016〕326号)要求,结合昆明实际,制定本实施意见。

一、 总体要求

(一)主要目标

树立公路项目全生命周期成本控制、科学发展理念,在公路项目决策、设计和建设施工阶段,项目法人和设计单位应当应用价值工程理论,强化方案技术经济比较,统筹项目全生命周期的建设、运营和社会成本,科学合理确定和控制项目的建设规模、建设标准、技术指标和投资额。

建立政府主导,参建各方责任明确的全过程造价管控体系,严格落实估算、概算、预算、工程结算等关键环节的造价审查制度,使项目建设各阶段造价处于受控状态。

(二)基本原则

政府主导,多方参与。各级政府主管部门结合地区差异,研究市场变化规律,合理安排资金,科学控制成本,明确项目法人、设计、施工、监理等参建单位的控制责任,建立责任追究机制。

分类管理,分级负责。项目建设投资控制按行业分类分级进行管理,各级交通行业主管部门按项目管理权限切实履行投资控制职责。各级政府主管部门按照项目管理权限承担相应的投资控制责任。

因地制宜,经济实用。工程建设根据项目的功能、建设环境和资金条件,在满足使用功能、安全运行和环保要求的前提下,合理确定技术标准和建设规模。

有效监管,科学评价。各级政府主管部门加强对工程项目全过程造价监督管理,倡导社会各界参与工程项目监督,及时纠正问题,总结经验,科学评价造价管理绩效。

二、 主要措施

(一)决策阶段

科学制定公路建设发展规划。公路建设项目规划应当适应当地社会经济发展需要,坚持统筹规划、因地制宜、分步实施的原则,尽量避免重复建设。

各级政府主管部门超前谋划,做好项目储备,综合分析经济和社会发展的需要和经济承受能力,结合当地建设条件、基本功能和交通运输需求,合理确定项目建设规模、标准、指标、工期。

各级政府主管部门应当建立项目前期费储备制度,以保障项目前期工作顺利开展。昆明市公路建设项目前期费按照《昆明市市级重点建设项目前期费管理办法》(昆财建〔2016〕147号)进行管理使用。

工程可行性研究报告(以下简称“工可”)编制单位要认真贯彻“地勘工作超前”理念,加强走廊带地勘深度和方案经济论证,选取经济合理的技术指标与构造物(桥梁、隧道)型式,同步编制项目估算投资报各级交通造价管理机构审查,合理确定决策阶段的工程造价,做好工程建设项目投资的源头控制。

(二)设计阶段

各级交通行业主管部门要充分利用项目前期费,做好储备项目的设计招标,确保合理的设计周期和质量。设计单位应当依据有关技术标准、规范等要求,加强路线方案研究,所有公路工程项目在大线方案阶段,应至少出台3个整体满足线路规范的比较方案,以造价控制最好的为推荐方案。初步设计阶段,所有工程方案均应有同等深度的投资比较。设计方案应当推行标准化施工方案,有利于降低施工成本。工程概算、预算要与初步设计和施工图设计方案同步编制,同步上报审批。

完善工程勘察设计管理制度,确保设计深度。各级交通行业主管部门或项目法人应当加强工程勘察设计的管理,在勘察设计招标文件中约定将勘察费和设计费分开报价。在勘察设计合同中约定勘察设计质量、勘察工作计量计价办法、不同阶段勘察设计工作周期、设计优化、设计成果应用、设计监理(咨询)、限额设计、设计绩效管理及诚信管理等条款,明确设计单位源头上控制造价的具体责任,实行工程勘察的专项验收和独立计量支付,通过规范勘察费的支付程序,将工程勘察工作落实到位。各级政府主管部门进一步完善设计审查制度,对设计方案进行充分论证,优选设计方案,提高设计质量,严格控制工程投资。

合理选用技术标准,灵活运用技术指标。在设计阶段的各个环节,树立全生命周期成本理念,加强设计方案比选,把好造价管控第一关。设计单位在选用线型指标时,应充分考虑山区公路工程建设的特点,在满足规范要求的前提下,尽量使平面线型顺适,纵面指标均衡,填挖平衡,合理控制桥隧等构造物的规模,重视主体工程,将满足功能需求和造价控制作为选择设计方案的主要指标。

加强技术经济论证,注重关键工程的设计方案比较。设计监理单位、咨询审查单位要利用价值工程进行设计方案的经济论证,按照“安全可靠、经济合理、方案最优”的原则对设计进行优化,并注重关键工程的设计方案比较,综合考虑工程的建养成本,避免遗漏优质方案,设计单位应当认真落实审查意见,确保设计质量。

实施设计标准化,确保设计方案合理性。结合我市实际,逐步实现各专业工程和分项工程的设计标准化,对同一项目的桥梁上部结构、路基路面、隧道衬砌、防护排水、交通安全设施等结构物尽可能采用标准化设计,降低成本。设计应采用推广成熟有效的施工工艺和科研成果。

推行限额设计。严格执行批准的限额标准,注重现场勘查,实行总体和分项工程投资控制设计,将工程造价控制在规定的限额以内。

严格执行项目基本建设程序。初步设计概算是项目投资的最高限额,未经批准,不得突破。施工图预算是编制标段清单预算和控制价的依据,施工图预算应当控制在经批准的概算之内。对按专业工程分步进行施工图设计的工程项目,应当对应各专业工程的施工图设计内容编制施工图预算同步报批。

(三)征地拆迁阶段

按照《关于加快推进昆明市“十三五”综合交通建设工作的实施意见》的有关要求,同步实施项目的规划、工可、审批等工作,符合临时用地条件可先按照临时用地进行办理,同时启动征占用地相关工作。各级国土行业主管部门按照特事特办、委托代办、跟踪督办等方式,简化手续,加快办理;各级政府按照批准的项目征地拆迁标准开展征迁工作,确保项目建设工程按时按质完成,征地拆迁资金得到有效控制。

加强公路建设前期勘测设计的深度和广度。项目法人等单位在公路项目前期勘测设计时应确保征地拆迁设计深度,区分山区和城镇,采用不同比例尺的地形图进行调查研究,山区推荐采取比例不低于1:10000的地形图,城镇推荐采取比例不低于1:2000的地形图,尽可能避免缺项和漏项,提高征地拆迁实物类型、等级、数量等资料数据的准确、真实、可靠性。同时,在勘察和设计阶段以勘测定界的技术要求为标准,提高对征地拆迁的范围、数量、土地属性、地上附着物情况、线外临时占地、取弃土场位置等内容的准确性,从源头避免在征拆工作实施过程中大幅增加征拆数量、变更征拆内容、虚报产值等原因,使征地拆迁费用增加或虚高等问题。

规范临时用地管理。项目法人要高度重视因工程建设需要的临时用地(三场一驻地)问题,针对临时用地使用规模,制定切实可行的方案或政策。严格控制设计外临时用地使用的比例,在集约节约用地的前提下,确保公路建设的用地需求。

严控边(夹)角地、房屋等的征收数量。项目法人应采取相应的工程措施,有效解决因公路建设形成的边角地、夹角地通行受阻的问题,减少补征边(夹)角地的数量。确因项目需要征收的边(夹)角地、房屋等,严格按程序办理。

依规制定征地拆迁补偿方案。各级政府按规定制定征地拆迁补偿方案,有效控制项目征地拆迁补偿费用。市级以上项目(含市级)征地拆迁补偿方案,报市政府备案通过后组织实施。

加强对地方政府征地拆迁工作的监管。各级政府逐级签订征地拆迁责任书,将责任书内容纳入政府绩效管理考核范畴,明确责任划分;市级国土行业主管部门切实履行监督职责,指导各县(市)区依法依规完成征地。

依法有效控制临违建筑和抢栽、抢种、抢建行为。按照《昆明市人民政府关于违法建设综合整治的实施意见》(昆政发〔2013〕59号)的要求,对纳入违法建设综合整治范围的所有建设用地和非法建设用地,各级政府要严管重罚,持续保持对违法、违章建设严管重罚的高压态势。同时,对除正常耕种之外的抢栽、抢种青苗和林木,抢建建(构)筑物、设施,抢装饰装修等,征地时一律不予补偿。

规范特殊行业设施补偿的管理。各级政府及国土行业主管部门将征地拆迁中涉及电力电讯设施、水利工程、油气管道、铁路设施的补偿作为个案处理。个案以实物量调查数据为基础,遵照依法依规、实事求是、公平公正、审计参与的原则,采取以评估结果为基础进行协商谈判的方式,确定最终补偿费用。

(四)招投标阶段

招标人必须严格按照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《公路工程建设项目招标投标管理办法》及省、市有关招投标的规定进行招标工作,确保程序合法、公开透明。

合理安排工期,科学划分标段。招标人应当结合项目特点合理安排施工工期,科学划分标段,标段划分要结合工期、工程规模等情况,利于施工管理和施工设备的充分利用,节约成本。

认真编审招标文件,合理划分责任风险,完整编制工程量清单,准确计算清单数量。招标人要注重招标条款的严谨性,尤其是专用条款与技术规范、图纸和工程量清单之间要对应统一,对潜在的责任风险进行合理划分。

招标人应当切实做好招标控制价编制工作。招标控制价的编制应当做到清单完整、数量真实、单价合理。

加强不平衡报价调整,均衡确定签约合同单价。评标结束后招标人应当认真审核推荐中标人的投标文件、施工组织设计和报价清单,有权参照发布的控制价单价水平在投标总价不变的情况下,对投标人的不平衡报价进行调整,均衡确定签约合同单价。

加强招商引资项目(含PPP项目)的管理。各级政府主管部门要进一步加强对招商引资项目(含PPP项目)的造价监管,强化计价依据的执行,充分有效发挥计价依据的指导和约束作用,严格控制招商引资项目(含PPP项目)的工程造价。对于采用PPP模式进行建设的项目,各级政府授权代表或各级交通行业主管部门可引入第三方专业机构对项目初步设计、施工图设计及项目概算、预算进行审查后,再按程序报批。

(五)施工阶段

建立健全工程台账,加强项目投资动态管理。项目法人应当严格按照合同约定,建立施工图设计、工程变更、废置工程、索赔、价差调整、计量、支付、合同、投资等台账,完善台账审查机制,从源头上控制多计、重计、漏计、虚假计量等违规计量计价行为,实现对项目投资的动态管理。

合理确定建设工期,确保项目建设质量。项目参建单位应当严格执行合同工期,尽量避免因工期调整(缩短或延长)导致施工投入变化增加成本,影响工程质量、安全、寿命。

加强工程变更管理。项目开工前,项目法人应当组织设计、施工、监理单位对施工图进行认真核查,优化设计方案,锁定施工图工程数量;不得以“完善设计”、“肢解工程变更”等规避变更设计审批,不得随意增加批准的设计图以外的工程,尤其是防护、绿化、交通工程等项目。严格控制建设、投资规模,不得相互攀比,防止通过变更设计任意增加设计内容、提高设计标准而增加工程造价。参建各方严格执行工程变更和索赔、新增单价、材料调差的审批流程,杜绝重复计量计价。对于PPP项目,严格按照PPP合同的内容确定变更部分内容。

加强项目合同管理。相关单位应做好项目合同管理工作,各级交通行业主管部门及项目法人应加大对合同履行情况的检查、督查力度,将合同履行情况纳入公路建设市场信用评价体系管理,加大对履约违法、违规行为的查处力度。

加强造价过程控制管理。一是第三方造价咨询。为做好投资控制和造价管理工作,项目法人可通过招标等方式委托具备资质的第三方造价咨询机构参与项目造价管理,第三方造价咨询费用,从建设单位管理费中列支,不得单列;若第三方造价咨询费用列入建设单位管理费后导致建设单位管理费超支,则第三方造价咨询费用列入项目总投资。第三方造价咨询机构应主动服务,严格按照公路建设项目造价相关法规、规章及规定,为公路项目做好概、预算审查,新增单价审核等造价咨询服务工作。二是造价监督。昆明市交通工程造价管理局和县级交通造价管理机构应加强对项目造价工作的监督、检查和指导力度,坚决制止造价违规行为的发生,确保工程造价可控。

加强项目资金监管。为适应新形势下基本建设财务管理的需要,节约建设资金,控制建设成本,提高投资效益,我市各项目参建单位,必须严格执行财政部《基本建设财务规则》(财政部令第81号)、《基本建设项目竣工财务决算管理暂行办法》(财建〔2016〕503号)和《基本建设项目建设成本管理规定》(财建〔2016〕504号),保证资金专款专用,接受各级财政部门、交通行业主管部门等单位的检查、监督。

若发现违反基本建设程序、擅自改变项目建设内容的,扩大或缩小建设规模、提高或降低建设标准的,建设用款突破审定概算的,配套资金不落实或没有按规定到位的,未按规定实行专款专用、发生挤占、挪用、截留的,发生重大工程质量问题和安全事故、造成重大经济损失和不良社会影响的,财会机构不健全、会计核算不规范、财务管理混乱的,追究或建议有关单位追究违规单位负责人及有关责任人的责任,并采取暂缓资金拨付、停止资金拨付,并相应调减年度投资计划和财务预算等措施予以纠正。

财务机构应依据施工单位提交的价款支付申请以及相关凭证、监理人员审核签署的意见、本部门相关业务部门审核签署的意见,以及本部门相关负责人审批签署的意见等,并按照工程合同约定的价款支付方式,审核办理价款支付手续。

项目法人要加强建设单位管理费的控制与管理,建设单位管理费支出应当控制在批准的总额之内。

项目法人要加强建设期间形成资产的管理工作,建立和完善内控制度,落实各项资产管理责任。

工程质量保证金应当在工程质量缺陷责任期满,并经验收合格后,按照合同约定进行支付。对验收合格、交付使用的建设项目,应当及时办理资产和相关文件资料的移交手续,并进行账务处理,确保资产账务相符。

(六)交(竣)工验收阶段

公路工程完工后,项目法人应当按照规定编制工程决算。并将经审计后的竣工决算报交通行业主管部门或其授权单位认定,未通过认定的项目,不得组织竣工验收。

(七)项目跟踪审计和竣工决算审计

根据《审计法》以及交通运输部关于公路工程重点建设项目跟踪审计指导意见,交通行业主管部门应积极配合政府审计部门加强对重点项目的审计监督。

三、 工作保障

(一)加强组织领导

各级政府主管部门要充分认识加强公路工程项目造价控制的必要性和重要性,以问题为导向,完善制度,严格按规定程序办事,将实施意见落实到位,实现对项目造价的有效监管。

(二)强化监督管理

各级交通行业主管部门在项目实施过程中要加强监督管理,及时组织现场检查。各项目参建单位要认真整改监督检查中提出的问题,对整改不到位的施工、监理和设计单位记入信用不良记录,对建设单位给予通报批评,并由具有管理权限的交通行业主管部门约谈项目法人代表。

(三)落实法规制度

在项目实施过程中,全面贯彻落实国家、省、市有关法规中明确的各项造价管理制度。

(四)建立惩罚机制

在项目设计和实施阶段要严格控制工程规模、标准和内容。凡工程规模、标准和内容超出上阶段批复要求的,必须核减,实在无法核减时要分析原因并报上阶段审批部门批复调整,否则所增加的投资由项目法人自筹解决;要严格工程建设标准,合理采用设计指标,反对追求过高标准和与实际脱节的高指标。凡工可批复未包含的工程内容,一律不准在项目内搭车,若确实需要建设,应另外立项解决;设计概算一般应控制在估算以内。对于概算超出估算的,设计单位应认真分析原因,形成明确结论。对项目在初步设计阶段出现概算超估算10%及以上情况时,初步设计不予审查,应按程序重新报批。

项目法人应当加强设计变更管理,建立设计变更管理台账,每半年将台账汇总清理,以备检查。设计变更要严格按照管理权限进行审查审批。对于上报省交通运输厅或需报交通运输部审批的设计变更,项目法人必须分析变更原因,落实相关单位或人员责任,交通行业主管部门实行先追究责任后审批的方法。凡原因不清、责任不明、无责任追究的变更设计,交通行业主管部门原则上不予受理。对因设计外业基础资料调查不准确、地勘深度不足、审查意见落实不到位等原因导致设计变更,从而增加工程费用的情况,设计单位应按合同约定承担违约责任。

对因施工组织设计、施工工序(工艺)不当或施工单位原因出现的高边坡失稳、隧道变形侵限等设计变更,所增加工程费用由其施工单位承担。项目法人扩大规模、提高标准、增加工程内容或越权变更设计的,交通行业主管部门一律不予受理。如存在不合理的情况要追究相关人员的责任。

对非不可抗力因素导致的不严格执行合同工期,造成工程竣工决算超概较大的,由审计部门对项目进行专项调查,纪检监察部门视情况严格追究相关责任单位和人员的责任。

昆明市人民政府办公厅

2017年5月17日