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《昆明市人民政府规章制定办法》立法后评估报告
[发布时间:2017-10-09 15:39来源:昆明信息港]

2015年11月30日,市人民政府公布了《昆明市人民政府规章制定办法》(以下简称《办法》),自2016年1月1日起施行。《办法》共七章五十一条,以政府规章制定的程序为主线,从立项、起草和报送、审查、决定、公布和备案、清理等方面,较为系统地进行了规定。《办法》的出台,对政府规章各个起草部门起到了较好的规范和指导作用。

截止2017年3月2日,《办法》已实施了一年有余,为了进一步提高政府立法质量,改进《办法》中存在的不足,更好地指导政府规章立法工作开展,根据《昆明市法治政府建设实施方案(2016-2020年)》《中共昆明市委加强地方立法工作的实施意见》(昆通〔2010〕11号)的相关要求,我办决定对《办法》开展立法后评估工作。具体情况如下:

一、 《办法》评估目的和方式

(一)评估目的

此次对《办法》开展立法后评估工作,主要目的如下:

1. 通过对《办法》实施情况的调查研究和评估,了解《办法》实施后的成效,听取各县(市)区、市级部门对《办法》的执行情况,了解《办法》是否达到了立法目的,客观评价《办法》的立法质量。

2. 分析《办法》中各项制度和程序设计的合法性、操作性和实用性,听取各县(市)区、市级部门对《办法》的意见和建议,发现办法中存在的问题,为以后《办法》的修订工作做准备。

3. 总结《办法》立法和实施工作中的经验,研究存在的问题及改进措施,促进科学立法、民主立法,进一步提高地方立法工作质量。

4. 探索地方立法后评估工作开展的模式与思路,为日后建立规范化的地方立法后评估制度积累经验。

(二)评估方式

为了使《办法》的立法后评估工作顺利开展,我办成立了汪敏副主任为组长的立法后评估工作小组,制定了立法后评估工作方案,对《办法》实施的效果、建立制度的合理性、程序设计的可操作性、内容的合法性和规范性几个方面开展评估。工作小组于2月下旬组织召开了座谈会,邀请市住房城乡建设局、市民政局、市公安局等2016年承担一类规章立法项目的部门相关负责人,法学专家、部分政府法律顾问参加了会议,听取对《办法》的意见和建议;3月上旬,工作组赴石林县、宜良县、富民县、寻甸县四个县实地调研,听取对办法的意见和建议;3月中下旬,立法后评估小组针对收集到的意见和建议进行内部讨论、整理,撰写立法后评估报告初稿;4月底工作小组织召开了专题会议,邀请市委办公厅、市政府办公厅,市法院、市检察院,市委政法委、市维稳办等单位参加会议,听取意见和建议,修改完善后形成正式立法后评估报告。

二、 《办法》的实施绩效

《办法》实施的基本绩效是本次立法后评估工作关注的首要问题。

(一)实施的效果

《办法》实施后,使我市政府立法工作的做法、经验,工作中一些好的方法和措施得以以立法的形式固定下来,有政府规章立法任务的部门和市政府相关秘书处在开展政府规章立法相关工作时,工作人员可以充分了解立法的程序和方式,从立项、起草和报送、审查,到决定、公布、备案及清理等其他相关事项的程序和要求,在《办法》中都有较为详细的表述,使得立法工作可以更加顺利地推进,进一步提高了立法工作质量。2016年制定出台的6件政府规章和规范性文件,起草部门均按照《办法》的规定,高质量地完成了立法工作任务,其他相关部门也根据各自职责,有力保障了政府规章和规范性文件的及时出台。

(二)制定制度的合理性

《办法》从提高全市规章立法质量和方便相关部门开展立法工作的角度出发,在制度上明确规范了立法规划和立法计划的编制,完善了公众参与立法机制,细化了规章立项、起草、审查重点环节的要求,确立了规章定期和专项清理工作制度,引入了第三方机构参加立法工作的方式等开展立法工作的重点内容。《办法》所涉及内容的合理性,得到了相关部门和法律顾问、法学专家的一致的好评。

(三)程序设计的可操作性

《办法》按照立法工作流程的逻辑顺序划分章节为七章共五十一条,使整套程序一目了然,并细化了我市规章制定程序中的立项、起草、审查等重点工作环节。如:在起草和报送时,不同类型的规章项目,按照要求的不同开展调研、起草和材料报送工作;报送市政府审议时,应当提供的具体材料;审查阶段,市政府法制机构主要从五个方面,通过专家论证、座谈、公开征求意见、实地调研等方式对规章草案开展审查等。相关部门均表示《办法》的程序设计逻辑清晰明确,具有较强的可操作性。

(四)内容的合法性和规范性

《办法》的内容根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》等上位法制定。经过核对,《办法》内容并无违反上位法的情形,上述上位法也并未进行修改,《办法》的内容具备合法性和规范性。

三、 《办法》实施中存在的问题与不足

《办法》实施后,对我市政府规章制定工作提供了指导和规范依据,但在取得显著成效的同时,随着相关部门一年来的实践发现,还存在着一些问题和不足:

(一)宣传力度不够

《办法》正式颁布后,在《昆明市人民政府公报》、昆明市政府门户网站和《昆明日报》上均对外公开登载,但根据相关部门反映,对《办法》的宣传力度不足,大部分公众不知道可以参与到政府立法工作中。造成这一情况主要原因是《昆明日报》的受众面不广,社会公众阅读量相对来说并不大,选择在《昆明日报》上公开登载,对宣传《办法》效果并不是很好。与此相同,《办法》明确规定,规章公布后在《昆明市人民政府公报》、昆明市政府门户网站和《昆明日报》上均对外公开登载,相关部门均表示,规章公布后只通过上述渠道进行对外公开宣传力度不够,建议采取更为切实可行的措施推动规章宣传实施工作,提高规章的公众知晓率和参与率。

(二)部分时限不明确

《办法》第三十八条规定了市政府法制机构对收集到的社会公众反馈意见应当建立意见反馈机制,但未明确反馈的时限;第四十六条规定了规章实施后,应当对规章的执行情况适时开展评估,也没有明确开展评估的时限。类似的内容还有第四十三条关于印发的规定、第四十四条关于《昆明日报》刊载的规定等,均未明确规定时限。相关部门表示,将时限明确更便利于实际操作。

(三)部分内容不够完善

有的部门提出,《办法》对于规章起草部门和市政府法制机构的工作流程已经较为详细,但在引入社会力量协助完成立法工作,以及规章实施后执行情况的检查方面,内容还不够完善,建议补充相关内容。

四、 评估结论与改进建议

通过此次对《办法》的立法后评估工作,我们认为,《办法》的出台实施,达到了在立法工作中对有规章立法任务的部门起到指导性和规范性的目的,使规章立法工作中的各个部门能够更加顺利地完成相关工作,在我市规章立法领域发挥了积极的作用。但必须看到,《办法》在各相关部门一年的实践中,也反映出了一些缺点和不足。在今后的工作中,建议从以下几个方面改进和完善:

(一)加大宣传力度。通过寻求在社会公众关注度比较大的报纸和网站上公布规章相关信息,协商在较为明显的版面予以刊载,提高社会公众认知度,让尽可能多的社会公众可以了解、关注到规章内容,使规章实施更加顺利。

(二)健全相关体系。对于与规章制定相衔接的执行、监督检查等方面的内容,要尽快出台相应的文件予以细化和明确,比如明确起草部门开展政策解读工作、制定《政府规章立法后评估办法》等,使规章从立法、实施、执行、监督检查一整套体系得以健全,在今后的规章立法工作中更具有操作性和实用性。

(三)不断完善相关内容。根据职责职能和上位法的规定,在合适的时候开展《办法》的修订工作,使《办法》的表述更加规范,内容更加完善,充分发挥在规章立法工作中的指导和规范作用。

昆明市人民政府法制办公室

2017年8月22日